Алгоритм оценки эффективности реализации госпрограмм. Оценка эффективности реализации государственных программ

Инструмент 03.07.2020

После завершения очередного года, ответственный исполнитель совместно с соисполнителями и участниками готовит годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности ГП (годовой отчет) до 1 марта года, следующего за отчетным. Участники предоставляют информацию для данного отчета соисполнителям, они в свою очередь передают информацию ответственному исполнителю в срок до 20 февраля. Подготовка годового отчета производится в соответствии с методическими указаниями, разработанными МЭР РФ. Ранее годовые отчеты публиковались на сайтах ответственных исполнителей, сейчас все согласования и публикации итоговых отчетов происходят на сайте государственных программ.

Согласно изменениям, которые были внесены в порядок разработки, реализации и оценки эффективности ГП РФ, годовой отчет должен содержать:

1. Конкретные результаты, достигнутые за отчетный период;
2. Перечень контрольных событий, выполненных и не выполненных (с указанием причин) в установленные сроки согласно плану реализации;
3. Список мероприятий, выполненных и не выполненных (с указанием причин) в установленные сроки;
4. Анализ факторов, повлиявших на ход реализации ГП;
5. Данные об использовании финансирования;
6. Информация о внесенных ответственным исполнителем изменениях в ГП;
7. Оценку эффективности ГП;
8. Предложения о внесении различных изменений в ГП;
9. Прочая информация.

Годовой отчет направляется в МЭР и Минфин РФ для рассмотрения, в течение 20 дней со дня получения от ответственного исполнителя отчета министерства направляют свои заключения в Правительство РФ.

МЭР РФ составляет сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ на основе отчетов, которые были представлены ответственными исполнителями госпрограмм, и направляет его в Правительство РФ.

По результатам оценки эффективности государственной программы Правительство РФ может принять решение о сокращении на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на ее реализацию. Также Правительством РФ может быть принято решение о досрочном прекращении реализации некоторых мероприятий в рамках программы или же о прекращении реализации программы вообще. Однако ни в одном нормативно-правовом акте не прописано, в каком случае принимается решение о прекращении реализации программ или мероприятий.

Кроме того, Правительство РФ может принять решение о наложении (представлении Президенту РФ предложений о наложении) на руководителей ответственных исполнителей, соисполнителей и участников государственной программы дисциплинарного взыскания в связи с не достижением запланированных результатов реализации ГП.

МЭР РФ направляет в Правительство РФ ежеквартальный отчет о выполнении контрольных событий государственных программ, указанных в планах их реализации. Данные отчеты являются инструментом мониторинга реализации ГП.

Как было озвучено ранее, в годовом отчете о ходе реализации ГП ответственные исполнители должны проводить оценку эффективности ГП. В Бюджетном кодексе РФ обозначен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает «достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)». Исходя из данного принципа, МЭР в 2013 году была пересмотрена методология оценки эффективности государственных программ.

До 2014 года в России отсутствовала единая методика оценки эффективности ГП. В 2013 году были приняты новые Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, которые вступили в силу с 15 апреля 2014 года. Ранее каждое министерство могло разрабатывать собственную методику оценки эффективности ГП, что делало невозможным сопоставление результатов различных программ. Кроме того, не существовало критериев для принятия решений о дальнейшей реализации программ.

Сегодня же происходит оценка госпрограмм по единой методологии. Оценка «снизу-вверх» предполагает следующий подход: сперва оценивается степень реализации мероприятий, затем подпрограмм и программы в целом. При единой методике становится возможным сопоставлять программы между собой по результатам проведения оценки.

Рассмотрим методологию оценки эффективности, принятую на сегодняшний день в России, более подробно. Оценка эффективности реализации программы оценивается с точки зрения достижения запланированных показателей и степени соответствия запланированному уровню затрат.

Эффективность реализации госпрограммы оценивается по следующей формуле:

ЭРгп = 0,5* СРгп + 0,5*?jЭРп/п*kj / j,

СРгп - степень реализации государственной программы;

ЭРп/п - эффективность реализации подпрограммы (ФЦП);

kj - коэффициент значимости подпрограммы (ФЦП) для достижения целей государственной программы;

j - количество подпрограмм.

При этом степень реализации государственной программы рассчитывается как сумма степеней достижения целевых показателей/индикаторов ГП:

СРгп = ?СДгппз / М,

СДгппз - степень достижения планового значения показателя (индикатора), характеризующего цели и задачи государственной программы;

М - число показателей (индикаторов), характеризующих цели и задачи подпрограммы.

То есть в госпрограммах есть показатели, которые относятся только к целям госпрограммы, а есть такие, которые относятся к целям подпрограмм.

Эффективность реализации подпрограммы рассчитывается как отношение степени реализации подпрограммы и эффективности использования средств федерального бюджета:

ЭРп/п = СРп/п*Эис,

СРп/п - степень реализации подпрограммы (ФЦП);

Эис - эффективность использования средств федерального бюджета.

Эффективность использования средств федерального бюджета рассчитывается как отношение запланированного и фактического уровня затрат.

Таблица 2. Эффективность государственных программ

Оценивание государственных программ не проводится в России, то есть, на законодательном уровне нет закрепленных требований о том, что ведомства должны проводить оценку программ.

В России переход на программный бюджет только начался. Правительство, Министерство экономического развития и Министерство финансов вносят изменения в нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы бюджета, разработки и реализации госпрограмм. На сегодняшний день уже сделаны значительные шаги по развитию программного управления в России (утверждены требования к разработке и реализации программ, внесены поправки в Бюджетный кодекс и т.д.). Основными характеристиками программного управления в России являются предъявление четких требований к основным компонентам ГП, связь основных мероприятий и индикаторов конечных целей программы, а также установление персональной ответственности руководителей ответственных исполнителей за достижение целей госпрограмм.

В России выстроена четкая система мониторинга госпрограмм. Однако оценка эффективности госпрограмм не является инструментом, который реально помогает принимать управленческие решения относительно реализации программ. На сегодняшний момент не понятно, каким образом вносятся изменения в госпрограммы, как оценка эффективности влияет на программу, используется ли она вообще, в каких случаях и на каких основаниях принимается решение о снижении финансирования или прекращении реализации программы.

Для того, чтобы понять, какова ситуация в области управления госпрограммами в зарубежных странах, необходимо проанализировать их опыт, что и будет сделано в следующей главе.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность исследования. Для каждого государства в современном обществе одной из главных задач является обеспечение его устойчивого экономического развития. Меры по повышению эффективности управления государственными расходами становятся все более актуальными в условиях замедления роста государственных доходов. Одним из инструментов, который позволяет добиться этого, является программно-целевое планирование и управление.

В России с 2010 года началось обсуждение перехода на программно-целевое управление и планирование, что, по словам В.В. Путина (в 2010 году Председатель Правительства РФ), «…позволяет увязать деятельность каждого федерального органа исполнительной власти с приоритетами, зафиксированными в программных документах. Каждый государственный рубль должен быть нацелен на конечный результат». С 2014 года в России осуществляется полный переход на программный бюджет.

Программный бюджет отличается от традиционного тем, что все или практически все государственные расходы осуществляются посредством реализации государственных программ. Цели государственных программ увязываются со стратегическими направлениями, а как следствие и с результатами, деятельности министерств и ведомств.

Программно-целевое управление требует постоянного контроля и мониторинга реализации государственных программ. Это позволяет выявлять степень достижения целей и отклонения от целевых показателей, корректировать меры для достижения конечных целей программ. Такой инструмент как оценивание программ позволяет не только отслеживать степень достижения запланированных результатов и степень освоенности ресурсов, но также помогает более глубоко и полно понимать происходящие процессы при реализации программы.

В своем ежегодном послании Федеральному Собранию в декабре 2014 года Президент В. Путин поставил задачу более эффективного расходования бюджетных средств: «…что касается бюджетных расходов, то ключевыми требованиями здесь должны стать бережливость и максимальная отдача, правильный выбор приоритетов, учёт текущей экономической ситуации. На ближайшие три года мы должны поставить задачу ежегодно снижать издержки и неэффективные траты бюджета не менее чем на пять процентов от общих расходов в реальном выражении».

Данную цель можно достичь, в частности, за счет снижения или полного прекращения финансирования неэффективных программ. Для этого необходимо проводить на постоянной основе оценивание их эффективности. Кроме того, переход на программный бюджет невозможен без качественной и реально применимой с учетом имеющихся возможностей методологии. Все выше перечисленные факторы определяют актуальность выбранной темы диссертации.

Основная гипотеза научного исследования состоит в том, что принятые критерии оценки эффективности реализации российских государственных программ могут быть усовершенствованы за счет использования критериев оценки эффективности реализации аналогичных программ, принятых в индустриально развитых странах.

Целью работы является анализ и сравнение методов оценки эффективности реализации утвержденных государственных программ в России и за рубежом и выработка на этой основе предложений по совершенствованию управления государственными программами в России. В частности, в диссертации будет рассмотрен накопленный в последние несколько лет опыт США, Австралии и Канады.

Для достижения поставленной цели исследования необходимо решить следующие основные задачи:

1. Определить понятие эффективности реализации государственной программы.

2. Выявить различия между оценкой программ и оценкой реализации программ.

3. Проанализировать опыт управления государственными программами и оценивания эффективности госпрограмм в США, Канаде и Австралии.

4. Сформировать предложения по использованию в России зарубежного опыта управления и оценки эффективности государственных программ.

1. Теоретические аспекты оценки государственных программ

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» госу дарственной программой является «документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности».

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) дает следующее определение государственных программ: «Программа - это мероприятия правительства, сгруппированные по отношения к конкретному набору целей. Программное бюджетирование предлагает применять анализ «затраты-выгоды» к аллокационным решениям, распределять расходы по программам и оценивать результаты выполнения программ по отношению к целям».

Госпрограммы состоят из набора мероприятий, которые могут группироваться в подпрограммы. Подпрограммы направлены на решение существующих проблем и используют различные ресурсы (люди, денежные средства, материалы, оборудование, технологии и т.д.) для этого. Чтобы понять, оказывает ли какое-либо воздействие принятая программа на существующую проблему, проводится постоянный мониторинг ее реализации и оценка. В обобщенном виде программу можно представить следующей схемой:

Рисунок 1. Схематическое представление государственной программы

Программы являются основным «материалом», из которого строится концепция программно-целевого управления. Для данного инструмента характерна ориентированность на пошаговое достижение результата: для подпрограмм и мероприятий устанавливаются цели, которые в совокупности помогают достичь конечных целей программы. Кроме того, одной из важнейших характеристик программно-целевого управления является проектная форма его реализации. Данная форма позволяет более эффективно использовать ресурсы, концентрируя их на отдельных мероприятиях программы, дает возможность «сохранить гибкость механизма управления и реализации программ и проектов, а также делает возможным тщательный контроль финансирования и полученных в ходе реализации программы результатов».

История показывает, что внедрение института оценивания политик и программ происходит вслед за реализацией реформ государственного управления, и значение данного института для успеха реформ стало общепризнанным. Сфокусированность программно-целевого метода на результатах и отчетности делает оценивание прогресса реализации и оценивание программ одним из важнейших компонентов при реформировании государственного управления.

Процесс оценивания и виды оценивания государственных програм м .

«Оценивание программ - это систематическое изучение с использованием исследовательских методов для сбора и анализа данных для оценки того, насколько хорошо программа осуществляется и почему». Оценивание программ представляет собой сбор информации о компонентах и результатах программы, на основе которых можно определять или изменять способы реализации программы, повышать эффективность программы, делать выводы о необходимости и ценности программы в общем. Оценка программ является важнейшим этапом при планировании и реализации государственных программ, так как она предоставляет информацию о необходимых изменениях и об отчетности.

Процесс оценивания программ можно описать тремя крупными этапами. Первый этап - это планирование оценивания. При планировании оценивания необходимо разработать план оценки программы. Необходимо определить цели, задачи оценивания. Использование так называемых «логических моделей» (logic models) помогает выявить взаимосвязь между различными компонентами программ - входными ресурсами и целями и результатами программы. Более подробное рассмотрение логических моделей будет в конце данной главы. Далее необходимо разработать релевантные подходы, которые помогут достичь целей оценивания. Затем нужно выбрать дизайн оценивания, определить, какие методы (количественные и (или) качественные) будут использованы при оценивании. Второй этап - это проведение оценки (сбор и анализ данных, составление отчета). Заключительный этап - это принятие решений на основе полученных данных. Результаты оценивания предоставляются менеджерам программ, на основе которых они делают выводы об эффективности программы, получают информацию и данные, которые требовалось получить в соответствии с целями исследования. Лица, принимающие решения могут понять причины отклонения от поставленных целей и вносить изменения в способы и методы реализации программ.

В научной литературе существует множество классификаций оценивания политик и программ. Наиболее общая классификация - это процессная оценка (process evaluation) и оценка результатов программы (outcome evaluation). Процессная оценка направлена на оценивание мероприятий и деятельности, которые осуществляются в рамках реализации программ. Оценивание процессов позволяет понять, как программа функционирует и позволяет обеспечить реализацию программы в установленных и запланированных рамках. Оценка результатов направлена на получение общей информации о программе, при этом оцениваются конкретные установленные показатели и индикаторы для программы.

Люди, занимающиеся оцениванием программ, в том числе оценкой государственных программ, стремятся в большинстве случаев использовать оценку результатов программы, так как данный вид оценивания предоставляет полезную информацию для лиц, принимающих решения относительно реализации программ. Однако использование оценки результатов без оценки процессов программы может вести к некорректным выводам относительно хода реализации программы. Поэтому целесообразно использовать комбинированную оценку (process-outcome evaluations), то есть оценивать процессы и результаты программ одновременно. Данный тип оценки предполагает сбор данных о процессах программы, измерение эффективности и конечных результатов программы. Использование оценки результатов и процессов позволяет получить более ясную картину о том, как внутренние процессы программы влияют на ее результаты. Именно данный вид оценивания будет использован при разработке авторских рекомендации относительно использования инструмента оценивания в России.

В зависимости от целей оценивания программ может быть использован тот или иной вид оценивания. Ниже представлена таблица, в которой дана классификация видов оценок.

Таблица 1. Классификация видов оценки политик и программ

Классификационный признак оценивания	Виды оценки политик и программ
1. Уровень анализа	Микроуровень	Оценка проекта как ограниченная во времени деятельности, направленной на создание продукта (услуги)
	Мезоуровень	Оценка программы как совокупности мероприятий (действий), направленных на достижение стратегических и других целей
	Макроуровень	Оценка политики как определённым образом направленной деятельности государства в различных сферах
	Метауровень	Мета-оценивание как проверка достаточности использованных приемов и методов оценки для итогового заключения по объекту оценки
2. Субъект оценки	Внутреннее оценивание	Оценка программы сотрудниками органа исполнительной власти, реализующего программу
	Внешнее оценивание	Оценка со стороны контролирующих органов или сторонних организаций
3. Этапы оценки политик и программ	Определение потенциала «оцениваемости»	Анализ контекста объекта оценки, с помощью которого определяется возможность проведения процедуры оценивания
	Предварительное оценивание	Анализ качества заложенной проектной идеи программы до стадии ее реализации, предварительная оценка потенциальных издержек, выгод и эффектов с целью корректировки проекта программы
	Сопровождающее (промежуточное) оценивание	Анализ программы в последовательности реализуемых стадий для текущего анализа резервов увеличения ее результативности и эффективности в процессе реализации программы
	Суммирующее (обобщающее) оценивание	Определение степени достижения поставленных целей, степени влияния на социально-экономическое положение реципиентов по завершении выполнения программы
4. Цели оценки	Оценка, ориентированная на выполнение задач программы	Определение степени выполнения задач программы, оценка результативности программных мероприятий
	Оценка, ориентированная на управление программой	Оценка реализации программы с точки зрения оптимизации управленческих решений
	Оценка, ориентированная на потребителя	Оценка степени достижения целей программы с точки зрения воздействия (эффекта) на реципиентов
	Оценка, ориентированная на разрешение противоречий	Прогнозная оценка альтернативных вариантов реализации программы
	Оценка потребности в политике или программах	Оценка социально-экономических условий, обусловивших необходимость реализации политики, программы
	Оценка потенциала реализации	Экспертиза содержания и ресурсной обеспеченности программы с точки зрения определения степени соответствия фактической деятельности с планам
	Оценка результатов	Определение степени достижения целевых показателей результатов
	Оценка эффективности	Сопоставление результатов программы и ее ресурсного обеспечения
	Оценка продуктивности	Измерение позитивных результатов и прочих благ, предоставленных программой, в расчете на одного реципиента
	Оценка влияния	Выявление причинно-следственных связей между параметрами развития и политикой (программными мероприятиями), оценка степени воздействия политики, программы на социально-экономическое развитие территории

В англоязычной литературе существует два понятия, которые в русском языке зачастую заменяют друг другом: «program evaluation» и «performance program measurement» («оценка программы» и «оценка реализации программы»).

Оценка реализации программы - это «продолжающийся на протяжении всего срока реализации программы мониторинг и отчет о достигнутых результатах программы в сравнении с запланированными целями». То есть это отслеживание степени достижения целей программы, сравнение фактических и запланированных целей, показателей программы, мониторинг реализации программы. Обычно данный вид оценивания проводится сотрудниками ведомства, которое ответственно за реализацию государственной программы.

«Оценивание программ - это систематическое изучение с использованием исследовательских методов для сбора и анализа данных для оценки того, насколько хорошо программа осуществляется и почему». Оценивание позволяет отвечать на специфические вопросы о реализации программы, может фокусироваться как на процессах, так и на результатах программы, это глубокое погружение в изучение процессов программы. Оценка позволяет получить информацию о причинах несоответствия запланированных результатам, оценить эффективность программы, определить, как улучшить реализацию программы и распределение ресурсов. Оценка программ в большей мере ориентирована не на контроль, а на получение нового знания о программе. Оценка программы обычно осуществляется экспертами, независимыми организациями.

Оба инструмента помогают оценить прогресс программы, помогают распределять ресурсы в программе, принимать какие-либо управленческие решения. При этом оценка реализации программы является, так сказать, предупреждающей системой, позволяющая выявлять отклонения раньше, чем проявятся какие-то негативные последствия. Оценивание реализации программы является инструментом, который позволяет улучшить систему отчетности перед обществом о государственных расходах. Оценка программ же позволяет понять причины отклонений от запланированных значений, периодически принимать решения относительно корректировки программы, которые будут способствовать эффективной реализации программы и достижению целей.

В большинстве стран при реализации программы применяются оба инструмента. При этом оценкой реализации программы занимаются только сами ведомства, реализующие программу, а оценкой занимаются или сами государственные органы, или ведомства, следящие за расходованием бюджетных средств (OMB в США).

На основе проведенного анализа научной литературы в области оценивания государственных программ, были выделены следующие основные элементы этой процедуры.

Во-первых, это результативность программы (в англоязычной литературе -effectiveness). В данном случае оценивается степень достижения плановых показателей, рассчитываемая как соотношение запланированных и фактических результатов. Этот показатель используется как для оценки реализации программы, так и для оценки эффективности программ.

Во-вторых, это анализ производимых затрат. Одна из составляющих оценки государственных программ - это эффективность в экономическом смысле (англ. - efficiency), которая представляет собой соотношение полезного результата (эффекта) и объема использованных или затраченных для этого ресурсов.

Необходимо отметить, что оба термина на русский язык переводятся как «эффективность», но на самом деле это два разных аспекта эффективности. Effectiveness - делать правильные, запланированные действия, efficiency- реализовывать действия правильно.

Следующий компонент, который измеряется при оценке программ - это общественный результат от реализации программы. «Эффективность реализации программ - категория социально-экономическая, она раскрывает взаимосвязь результатов управленческой деятельности, выраженных экономическим и общественным результатом, с принятием решений о способах достижения целей и выполнения работ, а также расходами на их достижение». Для измерения общественной эффективности при сопоставлении достигнутого результата с издержками ставится задача не только показать степень экономичности, а также дать ответ на вопрос, за счет каких методов достигнуто данное приближение к цели, возможно ли было принятие более эффективного альтернативного решения. Эффективность в общественном смысле выражается как соотношение единицы определенного общественного результата в расчете на единицу затрат.

Одна из важных, но зачастую упускаемая из виду составляющая - это оценка управления программой. Необходимо оценить, насколько эффективно протекают управленческие процессы, возможна ли их оптимизация, как люди, занимающиеся реализацией и управлением программой, взаимодействуют между собой и т.д.

Использование логических моделей при оценке государственных программ .

Различные виды оценивания требуют различных подходов к оцениванию - для каждой отдельной программы используется своя логическая модель, требуется разработка определенного дизайна оценивания. Как уже отмечалось выше, при оценке государственных программ обычно используется такой инструмент, как построение логической модели программы. Логическая модель (logic model) - это схема, которая описывает стратегию или логику реализации программы: как использование ресурсов поможет достичь конечных целей программы. Логическая модель позволяет понять причинно-следственные связи между следующими характеристиками:

· результатами и изменениями, которые планируется достичь;

· действиями, которые планируется предпринять;

· ресурсами, которые необходимы для реализации программы.

При разработке и описании конкретных шагов программы и прослеживании причинно-следственных связей между компонентами программы, данный инструмент помогает определить, какие допущения и ожидаемые результаты могут возникнуть. Когда же известны ожидаемые результаты, логическая модель помогает оценщикам и разработчикам программ определить показатели и индикаторы программ, которые могут быть использованы для достижения поставленных целей.

Основные компоненты, которые используются при построении логической модели: ресурсы (inputs), действия (activities), непосредственные результаты (outputs), конечные результаты (outcomes), влияние (impact).

Ресурсы - это все то, что нам необходимо для реализации программы: персонал, денежные средства, время, материалы, оборудование, технология и т.д. Действия - это мероприятия, которые необходимо осуществить для достижения запланированных целей. Непосредственные результаты - это то, что мы получим при успешной реализации запланированных действий. При этом непосредственные результаты могут быть как кратко-, так и среднесрочными.

Стоит отметить, что в некоторых случаях не используется тот или иной компонент ожидаемых результатов. В некоторых исследованиях не выделяются долгосрочные непосредственные результаты, а выделяются сразу конечные результаты программы. При этом конечный результат - это реальные изменения целевой аудитории, которые планируются достичь при реализации госпрограммы (например, социально-экономические изменения, снижение безработицы, повышение заработной планы в определенной отрасли и т.д.). Зачастую не используется компонента «влияние», так как влияние программы оценивается для крупных программ, которые предполагают серьезные изменения в обществе.

При разработке программы логическая модель позволяет четко объяснить стейкхоледрам суть и идею программы, четко понимать последовательность шагов и результатов, которые будут достигнуты. Это полезный инструмент для анализа логической обоснованности проекта программы и его соответствия ситуации и основным направлениям деятельности ведомства, который позволит выявить логические нестыковки или неожиданные факторы окружающей среды. Логические модели программ позволяют продемонстрировать ожидаемую значимость внешних факторов, влияющих на получение непосредственных и конечных результатов и влияния программы.

На этапе реализации программы логическая модель позволяет отслеживать ход выполнения и точно определить, какие данные необходимы для мониторинга и улучшения программы. Логические модели программ помогают уточнить различные компоненты программы, поэтому они служат основой для определения индикаторов для компонентов программ. Определяя последовательность причинно-следственных связей между различными компонентами программы, логические модели помогают определить, какие виды мониторинга нужны, и ранжировать их по приоритетности. Для этого может потребоваться рассмотреть ряд вопросов:

Логическая модель программы помогает определить основные промежуточные результаты, которые необходимы для достижения конечных результатов программы. Например, непосредственные результаты одного действия могут создавать условия, устранять препятствия или служить ресурсами для другого действия. Работы по мониторингу и оценке должны быть сосредоточены на действиях и результатах, которые являются наиболее критическими.

В ходе разработки логической модели программы становится понятно, какие допущения являются наиболее критичными, и поэтому их нужно отслеживать. Такой мониторинг будет особенно важен в условиях кризиса и нестабильности, когда многие факторы, влияющие на программу, могут постоянно меняться.

На этапе оценивания и отчетности логическая модель предоставляет для стейкхолдеров информацию о прогрессе реализации программы относительно поставленных целей, и о том, какие коррективы были внесены в проект в процессе реализации. Логическая модель программы служит основой для определения приоритетных вопросов оценки. Она помогает определить допущения и компоненты программы, относительно которых существует наибольшая неопределенность. Кроме того, логические модели помогают выявить результаты, которые различные стейкхолдеры считают наиболее важными. Использование логических моделей позволяет легко разделить вопросы оценки, касающиеся ресурсов, действий и непосредственных результатов, которые расположены ближе к началу причинно-следственной цепи, и вопросы оценки, относящиеся к конечным результатам и влиянию, которые достигаются обычно на более поздних сроках реализации программы. Это также помогает определить, где можно использовать различные виды оценки, чтобы ответить на вопросы оценки, требующие одного и того же уровня анализа (на каких участках цепи причинно-следственных связей можно найти источники информации для ответа на определенный вопрос).

При использовании логических моделей облегчается понимание, как использовать тот или иной вид оценивания. Схема, представленная ниже, раскрывает взаимосвязь компонентов и видов оценки.

Сравнение непосредственного результата и использованных на его достижение ресурсов дает показатель эффективности (efficiency). Как отмечается во многих источниках, данный показатель является количественным.

Сравнение желаемого и конечного результата дает нам показатель результативности. Результативность оценивается как степень, в которой были достигнуты запланированные цели.

Отношение конечного результата и использованных ресурсов является показателем «затраты-эффективность».

Зарубежные страны, опыт которых был проанализирован в данной работе, используют логические модели именно при оценке государственных программ. При этом оценка проводится один раз в три-пять лет.

На сегодняшний день в российской практике при разработке и оценке государственных программ не используется инструмент логических моделей. Анализ управления государственных программ будет рассмотрен в следующей главе.

2. Управление государственными программами в России

В соответствии с поручениями, данными в Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике в 2014?2016 годах и принятыми в 2013 году изменениями в Бюджетном кодексе Российской Федерации, развиваются программно-целевые методы управления. Принят Федеральный закон от 7 мая 2013 года №104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса». Согласно данным изменениям федеральный бюджет на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов впервые сформирован на основе утверждённых Правительством в 2012?2013 годах 39 государственных программ Российской Федерации, охватывающих основные сферы деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Доля «программных» расходов федерального бюджета в 2014 году составила 58,6%. После принятия госпрограмм «Развитие пенсионной системы Российской Федерации», «Обеспечение обороноспособности страны» и «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» доля расходов федерального бюджета, которые будут осуществляться посредством программ, составит более 90%.

Согласно внесенным изменениям в вышеуказанные нормативно-правовые акты, определён предельный уровень расходов на реализацию госпрограмм на период до 2020 года. Введение «потолка» расходов на реализацию госпрограмм должно создать стимулы, расширить возможности для ответственных исполнителей по выявлению резервов и перераспределению расходов внутри программ.

В соответствии с Федеральным законом от 3 февраля 2014 года №1-ФЗ госпрограммы подлежат приведению в соответствие с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» до 1 мая 2014 года. Ранее госпрограммы должны были быть приведены в соответствие с федеральным бюджетом не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу.

Новые редакции 39 госпрограмм утверждены 15 апреля 2014 года. Экспертами была проведена работа по чёткому определению приоритетов, повторной оценке содержания госпрограмм, приведению объёмов их финансирования в соответствие с параметрами федерального бюджета и утверждёнными Правительством предельными расходами федерального бюджета на госпрограммы на период до 2020 года.

Стр уктура государственных программ.

Как уже упоминалось в первой главе, государственная программа - это документ стратегического планирования, который содержит комплекс мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам, исполнителям и ресурсам, и инструментов госполитики. Данные мероприятия и инструменты обеспечивают достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности.

Государственные программы (ГП) включают в себя федеральные целевые программы (ФЦП) и подпрограммы (ПП). При этом подпрограммы состоят из ведомственных целевых программ (ВЦП) и основных мероприятий (ОМ).

Согласно Методическим указаниям по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации госпрограмма должна содержать:

1. Титульный лист;

2. Паспорт ГП;

3. Паспорта подпрограмм (ПП);

4. Паспорта ФЦП;

5. Текстовая часть ГП, куда включается:

1) Приоритеты и цели государственной политики, в том числе общие требования к политике субъектов РФ в соответствующей сфере;

6. Приложения, куда включаются:

1) Список и информация о целевых индикаторах и показателях ГП с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации;

2) Перечень ВЦП и ОМ с указанием сроков их реализации, ожидаемых результатов, сведения о взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения с показателями ГП;

3) Основные меры правового регулирования в соответствующей сфере ГП, направленные на достижение цели и ожидаемых результатов ГП; также необходимо указать требуемые основные положения и сроки принятия необходимых нормативных правовых актов;

4) Информация по финансовому обеспечению ГП за счет средств федерального бюджета.

Согласно порядку разработки, реализации и оценки эффективности ГП РФ Паспорт ГП содержит следующую информацию:

1. Соисполнители программы.

2. Участники программы.

3. Подпрограммы программы (в том числе ФЦП).

4. Цели программы.

5. Задачи программы.

6. Целевые индикаторы и показатели программы.

7. Этапы и сроки реализации программы.

8. Объемы бюджетных ассигнований программы.

9. Ожидаемые результаты реализации программы.

При согласовании программ Согласно Методическим указаниям по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации. Паспорт подпрограммы ГП РФ содержит следующую информацию:

1. Ответственный исполнитель подпрограммы (соисполнитель программы).

2. Участники подпрограммы.

3. Программно-целевые инструменты подпрограммы.

4. Цели подпрограммы.

5. Задачи подпрограммы.

6. Целевые индикаторы и показатели подпрограммы.

7. Этапы и сроки реализации подпрограммы.

8. Объемы бюджетных ассигнований подпрограммы.

9. Ожидаемые результаты реализации подпрограммы.

При разработке государственных программ составляется множество дополнительных и обосновывающих материалов. Однако нет единого обязательного утвержденного списка необходимых обосновывающих документов, то есть можно предоставлять все или несколько документов из утвержденного списка. Среди обосновывающих документов можно выделить следующие:

1) Прогноз ожидаемых результатов ГП, которые характеризуют желаемое целевое состояние уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики и т.д.

2) Описание рисков реализации ГП, инструментов управления рисками и мер по их минимизации;

3) Обоснование набора подпрограмм и федеральных целевых программ;

4) Описание мер государственного регулирования в сфере реализации ГП;

5) Обоснование необходимых финансовых ресурсов на реализацию ГП;

6) Методика оценки эффективности ГП;

7) Сведения о порядке сбора информации и методике расчета показателей (индикаторов) государственной программы.

Стоит отметить, оценка планируемой эффективности ГП проводится ответственным исполнителем на этапе ее разработки и результаты данной оценки представляются в составе обосновывающих материалов. При оценке ГП должна быть показана связь между показателями ГП и изменениями в соответствующей сфере социально-экономического развития. При оценке эффективности подпрограмм должна быть отображена взаимосвязь между индикаторами реализации подпрограммы и изменениями значений показателей реализации ГП.

На этапе разработки ГП также происходит анализ социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации ГП. Кроме того, приводится описание механизмов управления рисками при реализации ГП. Однако, как используется данная информация в ходе реализации программ - непонятно.

Рассмотрим требования, которые предъявляются к формированию целей и задач ГП. Согласно методическим указаниям по разработке и реализации ГП РФ цели ГП должны обладать следующими свойствами:

1) Специфичность. Цель ГП должна четко соответствовать сфере реализации ГП.

2) Конкретность. Цели ГП должны быть четко сформулированы и должны толковаться однозначно.

3) Измеримость. Цель должна быть измерима, ее достижение можно проверить.

4) Достижимость. Цель ГП должна иметь срок выполнении и должны быть достижима за этот период.

5) Релевантность. Цели ГП должны соответствовать ожидаемым конечным результатам ГП.

Достижение цели государственной программы должно обеспечиваться за счет решения задач ГП. Результаты реализации взаимосвязанных мероприятий в рамках достижения цели ГП должны способствовать решению задач госпрограммы.

Основные мероприятия и ВЦП должны быть также достаточными для достижения целей и решения задач подпрограммы, при их формировании необходимо выделять контрольные события их реализации. Данные контрольные события должны позволять оценить промежуточные или конечные результаты выполнения ОМ и ВЦП за отчетный период.

«Масштаб основного мероприятия должен обеспечивать возможность контроля за ходом выполнения государственной программы, но не усложнять систему контроля и отчетности. Как правило, основное мероприятие должно быть направлено на решение конкретной задачи подпрограммы». Несколько основных мероприятий может быть направлено на решение одной задачи. Но не допускается формировать комплекс основных мероприятий, которые были бы направлены на достижение более чем одной цели подпрограммы.

К показателям и индикаторам ГП также предъявляются определенные требования . Показатели госпрограмм должны соответствовать следующим требованиям:

· Адекватность. Показатель должен очевидным образом характеризовать прогресс в достижении цели ГП.

· Точность. В случае появления погрешности при измерении показателя, они не должны вести к искаженному представлению о результатах реализации ГП.

· Объективность. Показатели ГП должны объективно отражать изменения в целевой аудитории реализации ГП.

· Сопоставимость. Выбранные показатели должны быть сопоставимы со индикаторами схожих подпрограмм, а также с показателями, используемыми в международной практике.

· Однозначность. Используемые в ГП показатели должны трактоваться одинаково всеми участниками программы, должны иметь четкое и общепринятое определения и единицы измерения.

· Экономичность. При сборе данных для отчетности должно быть использовано как можно меньше затрат, так как выбранные показатели по возможности должны основываться на уже используемых способах и процедурах сбора информации.

· Достоверность. Показатели должны быть сформированы таким образом, чтобы их точность и достоверность можно было проверить в процессе независимого мониторинга и оценки реализации ГП.

· Своевременность и регулярность. Все данные, необходимые для отчетности должны быть собраны в строго определенное время и с точно определенной периодичностью.

Стоит отметить, что в российской практике при разработке ГП целевые индикаторы могут быть только количественными, никаких качественных показателей не используется. При формировании показателей ГП учитываются показатели, характеризующие достижение целей и решение задач, утвержденных Президентом РФ и Правительством РФ в рамках стратегических и программных документов. То есть цели ГП не должны противоречить или не совпадать с показателями, которые установлены в этих документах.

Порядок разработки государственных программ .

Разработкой и реализацией госпрограмм занимаются ответственные исполнители. Разработка ГП осуществляется на основании перечня государственных программ, который утверждает Правительство РФ. Данный перечень формируется Министерством экономического развития Российской Федерации (МЭР РФ) совместно с Министерством финансов Российской Федерации (Минфин РФ). Он формируется на основании положений федеральных законов, предусматривающих реализацию государственных программ, во исполнение отдельных решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также с учетом предложений ФОИВ.

С 2015 года проекты госпрограмм согласовываются и разрабатываются на портале государственных программ - www.programs.gov.ru - всеми соисполнителями и участниками программы. Участники ГП разрабатывают предложения по формированию мероприятий ГП. Соисполнители с учетом предложений участников ГП разрабатывают в соответствии с методическими указаниями предложения по формированию подпрограммы государственной программы, дополнительные и обосновывающие материалы к ней. Ответственный исполнитель на портале ГП формирует проект ГП с учетом предложений соисполнителей и размещает все дополнительные и обосновывающие материалы к ней. Далее проект ГП с помощью портала ГП направляется на согласование соисполнителям, в Федеральную службу государственной статистики (Росстат РФ) и на рассмотрение заинтересованным ФОИВ, за исключением МЭР и Минфин РФ.

Росстат РФ должен в 20-дневный срок рассмотреть целевые показатели (индикаторы) проекта ГП, формирование официальной статистической информации по которым осуществляется в соответствии с Федеральным планом статистических работ, и значения этих показателей за отчетный период и предоставить соответствующее заключение.

Участники ГП согласовывают проект ГП в части, касающейся реализуемых ими основных мероприятий (мероприятий) и (или) ведомственных целевых программ. В случае если в проект ГП предусматривается включение ФЦП, проект ГП согласовывается только с государственными заказчиками - координаторами ФЦП. Кроме того, проект ГП в обязательном порядке должен быть согласован с МЭР и Минфином РФ. Далее проект ГП направляется Правительство Российской Федерации для согласования и утверждения.

С июля 2015 года заинтересованные ФОИВ и организации, которые не являются соисполнителями и участниками ГП смогут рассматривать проекты ГП в инициативном порядке в 10-дневный срок со дня его размещения на портале госпрограмм. Они могут представлять свои заключения о проекте ГП, которые отражают замечания и предложения в части компетенции указанных ФОИВ в соответствии с положениями о соответствующих органах и организациях.

Для обеспечения эффективного мониторинга и контроля реализации мероприятий ГП ответственный исполнитель на основе предложений соисполнителей, участников государственной программы и государственного заказчика-координатора разрабатывает детальный план-график реализации государственной программы на очередной год и плановый период. Данный план-график должен быть согласован с МЭР и Минфин РФ.

Оценка реализации государственных программ .

1. Конкретные результаты, достигнутые за отчетный период;

2. Перечень контрольных событий, выполненных и не выполненных (с указанием причин) в установленные сроки согласно плану реализации;

3. Список мероприятий, выполненных и не выполненных (с указанием причин) в установленные сроки;

4. Анализ факторов, повлиявших на ход реализации ГП;

5. Данные об использовании финансирования;

6. Информация о внесенных ответственным исполнителем изменениях в ГП;

7. Оценку эффективности ГП;

8. Предложения о внесении различных изменений в ГП;

9. Прочая информация.

Эффективность реализации госпрограммы оценивается по следующей формуле:

ЭРгп = 0,5* СРгп + 0,5*?jЭРп/п*kj / j,

СРгп - степень реализации государственной программы;

ЭРп/п - эффективность реализации подпрограммы (ФЦП);

kj - коэффициент значимости подпрограммы (ФЦП) для достижения целей государственной программы;

j - количество подпрограмм.

СРгп = ?СДгппз / М,

М - число показателей (индикаторов), характеризующих цели и задачи подпрограммы.

ЭРп/п = СРп/п*Эис,

СРп/п - степень реализации подпрограммы (ФЦП);

Эис - эффективность использования средств федерального бюджета.

Таблица 2. Эффективность государственных программ

3. Анализ опыта управления государственными программами и их оценивания их реализации в зарубежных странах

Для анализа лучших практик в области управления и оценивания государственных программ, целесообразно выбрать страны, в которых бюджетный процесс похож на российский. Поэтому в таблице представлена обобщенная информация о бюджетных процессах в различных странах, где применяется программное управление.

Таблица 3. Сравнение элементов бюджетов

	Степень детализации	Временной период
			Фиксированные/ скользящие	Частота пересмотра
Финляндия (с 2003 г.)	Общая сумма расходов по 13 министерствам		Фиксированные	Каждые 4 года
Нидерланды (с 1994 г.)	4 сектора, 1 подсектор		Фиксированные	Каждые 4 года
Великобритания (с 1998г.)	25 департаментов			Каждые 2 года
Франция (с 2008 г.)			2 фиксированных + 1 скользящий	Каждые 2 года
Швеция (с 1997г.)	Общая сумма расходов, 27 сфер расходов		2 фиксированных + 1 скользящий	Каждый год
Канада (с 2007 г.)	90 ведомств, 25 функций		Скользящие	Каждый год
Австралия (с 1999 г.)	20 департаментов 267 программ		Скользящие	Каждый год
США (с 2011 г.)	Общая сумма расходов по 21 функции	5 + 5 аналитически	1 фиксированный + 4 скользящих	Каждый год
Россия (с 2014 г.)	39 программ		Скользящие	Каждый год

Как видно из таблицы, временной период реализации бюджетов стран составляет 3-5 лет, при этом частота пересмотра бюджетов в большинстве стран раз происходит раз в год-два года. Исходя из данной информации, были выбраны страны, в которых процесс бюджетирования условно похож на бюджет РФ. Для анализа методологии оценивания государственных программ были выбраны такие страны как США, Австралия и Канада.

США .

Программно-целевое управление в США успешно используется уже несколько десятилетий. Характерно, что в настоящее время в США около 50% государственных средств расходуется в соответствии с программно-целевым подходом. Оценивание программ также встроено в систему государственного управления - каждая программа должна пройти проверку минимум один раз в пять лет вне зависимости от того, на каком этапе реализации она находится. Данные проверки позволяют экономить ресурсы, время и усилия на всех этапах формирования и реализации программ.

Инструмент оценивания программ Program Assessment Rating Tool (PART).

В 2001-2009 гг. в США использовался инструмент оценивания PART (Program Assessment Rating Tool). Данный инструмент был разработан Административно-бюджетным управлением (или же Бюро управления и бюджета) (the Office of Management and Budget -- OMB) с целью повышения эффективности и результативности государственных программ.

PART должен был увеличить прозрачность программ, давать объективную информацию о реализации программ, которая помогала бы более эффективно распределять ресурсы и побуждала бы агентства работать более результативно.

Инструмент PART состоял примерно из 30 вопросов (их количество могло варьироваться в зависимости от типа программ). Преимущество этого метода состоит в том, что он дает интегральную оценку эффективности на основе всех важных аспектов программы - от момента разработки программной документации и до оценивания конечных результатов программы. Все вопросы были разделены по четырем областям оценивания:

1. Цель и дизайн Программы. Оценивалась ясность и четкость цели, насколько программа правильно разработана для того, чтобы достичь этих целей. Вес данного блока - 10%.

2. Сратегическое планирование. Оценивалась обоснованность результатов программы, их важность для долгосрочного результата. Вес данного блока - 20%.

3. Управление программой. Оценивалась эффективность управления агентством программой - насколько часто и полно собирались данные о реализации программы, какие процедуры существуют для этого. Кроме того оценивалась финансовая сторона реализации программы - как бюджетные средства распределяются среди исполнителей программы, насколько эффективно их использование. Вес блока - 20%.

4. Конечные результаты Программы. Оценивалась степень достижения запланированных целей, эффективность в экономическом и общественном смысле. Вес блока - 50%.

Вопросы, которые входили в PART имели бинарный характер, то есть предполагался ответ «да» или «нет». Ответы при этом должны были быть объективно обоснованными.

После ответов на все блоки вопросов рассчитывался интегральный показатель, результатом оценивания являлось присвоение каждой программе определенное количество баллов - от 0 до 100 (сто баллов - лучший результат), и конечный рейтинг. Программа при этом могла быть:

...

Подобные документы

Сущность и виды целевых государственных программ, нормативно-правовые основы их разработки и реализации. Анализ социально-экономического развития Брянской области, предложения по повышению эффективности реализации целевых государственных программ.

курсовая работа , добавлен 18.08.2013

Понятие, сущность и классификация целевых программ. Правовые основы их разработки и реализации. Характеристика, цели и задачи республиканской целевой программы "Развитие здравоохранения Чеченской Республики на 2013-2020 гг.". Оценка ее эффективности.

курсовая работа , добавлен 26.06.2014

Теоретические основы анализа эффективности муниципальных программ, порядок их формирования. Порядок разработки, утверждения, реализации и проведения оценки эффективности муниципальных программ на территории муниципального образования г. Норильск.

курсовая работа , добавлен 13.10.2017

Сущность программно-целевого планирования и классификация государственных программ. Разработка, реализация и оценка эффективности государственных программ. Направления государственных программ Российской Федерации. Структура расходов федерального бюджета.

курсовая работа , добавлен 13.09.2015

Нормативно-правовые акты и организационно-экономическая основа разработки и реализации программно-целевого подхода в управлении. Результативность и эффективность действующих целевых программ на примере муниципальной целевой программы "школьные окна".

дипломная работа , добавлен 31.01.2013

Изучение особенностей современной социальной политики как важнейшего компонента государственной политики. Рассмотрение задач, целей и основных направлений в данной сфере деятельности государства. Проведение оценки государственных социальных программ.

реферат , добавлен 02.02.2015

Государственный служащий за рубежом: понятие и правовой статус. Опыт подготовки и организации кадров для государственной службы за рубежом. Поступление и карьерное продвижение государственных служащих. Денежное содержание государственных служащих.

курсовая работа , добавлен 03.08.2008

Раскрытие сущности, определение основных целей и изучение задач государственной научно-технической политики. Анализ структуры научно-технической политики и федеральной контрактной системы. Определение порядка реализации государственных научных программ.

курсовая работа , добавлен 16.01.2014

Понятие и принципы формирования программно-целевого метода планирования. Содержание и порядок разработки муниципальных целевых программ, реализуемых на территории муниципального образования "Город Вологда". Показатели эффективности реализации программ.

дипломная работа , добавлен 17.06.2017

Место федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов в решении задач региональной политики в России. Нормативная база разработки и реализации федеральных целевых программ. Основные направления реализации ФЦП "Мировой океан".

ФИО студента

Название работы

Руководитель

Факультет

Программа

Год защиты

На сегодняшний день в России экономия бюджетных средств на реализацию государственных программ является актуальной проблемой. Оценка государственных программ является одним из способов для ее решения. Оценивание госпрограмм является инструментом, который позволяет получить картину о ходе выполнения программ и помогает получить информацию для принятия решений относительно дальнейшей реализации программ. При процессе реализации любого проекта или программы целесообразно учитывать уже накопленный опыт. Это открывает возможности для того, чтобы избежать типичных ошибок и, одновременно, интегрировать в процессы управления наиболее успешные подходы, доказавшие свою эффективность на практике. Не смотря на то, что в нашей стране уже официально принята методология оценивания эффективности реализации государственных программ, анализ лучших практик может повысить эффективность управления госпрограммами. В работе был проанализирован опыт управления и оценивания государственных программ таких ведущих зарубежных стран как США, Канада и Австралия. На сегодняшний день ни в одной стране нет единого подхода и единой методики к оцениванию государственных программ. Общим подходом во всех этих странах является использование логических моделей. Автор предлагает использование логических моделей при разработке и оценке государственных программ. В работе построена логическая модель госпрограммы «Информационное общество», описаны виды оценивания, которые могут быть использованы при авторском подходе

Выпускные квалификационные работы (ВКР) в НИУ ВШЭ выполняют все студенты в соответствии с университетским и Правилами, определенными каждой образовательной программой.

Аннотации всех ВКР в обязательном порядке публикуются в свободном доступе на корпоративном портале НИУ ВШЭ.

Полный текст ВКР размещается в свободном доступе на портале НИУ ВШЭ только при наличии согласия студента – автора (правообладателя) работы либо, в случае выполнения работы коллективом студентов, при наличии согласия всех соавторов (правообладателей) работы. ВКР после размещения на портале НИУ ВШЭ приобретает статус электронной публикации.

В случае использования ВКР, в том числе путем цитирования, указание имени автора и источника заимствования обязательно.

Государственные программы разрабатываются исходя из положений концепций долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период, федеральных законов, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Разработка государственных программ осуществляется на основании перечня государственных программ, утверждаемого Правительством Российской Федерации. Проект перечня государственных программ формируется Министерством экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Перечень определяет наименования государственных программ и ответственных исполнителей.

Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти. Подпрограммы направлены на достижение целей и решение задач в рамках государственной программы.

Разработка проекта и реализация государственной программы осуществляется ответственным исполнителем совместно с соисполнителями. Проект государственной программы подлежит обязательному согласованию с Министерством экономического развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации они же осуществляют оценку проекта госпрограммы. Государственные программы Российской Федерации и вносимые в них изменения подлежат общественному обсуждению на едином портале раскрытия информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов НПА и результатов их общественного обсуждения (www.regulation.gov.ru) и предварительному обсуждению на общественных советах федеральных органов исполнительной власти, за исключением приложений к государственным программам, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне, или сведения конфиденциального характера.

От разработки до завершения реализации программы проходят ряд этапов, а именно:

1. Выявление проблемы. Уточняется содержание проблемы и обосновывается необходимость ее решения программными методами. Учитывается значимость проблемы, невозможность решить ее за счет рыночных механизмов, принципиальная новизна и высокая эффективность мероприятий и т.д.

2. Разработка концепции. Формируется общая концепция и обосновываются наиболее эффективные варианты решения проблемы.

3. Подготовка предложений. Разрабатываются конкретные предложения по решению проблемы программными методами, определяются «потребители» программы и проводится финансово - экономический анализ.

4. Принятие решения. Правительство РФ или другие органы исполнительной власти принимают решение о начале разработки программы.

5. Разработка проекта программы. Проводится организационная работа по разработке проекта программы; определяются основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации, ресурсы и исполнители.

6. Разработка мероприятий программы. Начинается работа по составлению непосредственного содержания программы, готовится бизнес план и составляется предварительная бюджетная заявка.

7. Проведение экспертизы. В соответствии с характером и типом программы проводится ее экспертиза: правовая, экологическая и т.д. Согласование проекта программы. Проводится согласование программы с заинтересованными министерствами и ведомствами, органами государственной власти субъектов РФ.

8. Принятие решения органом государственной власти (Правительство РФ, министерство, органы государственной власти субъекта РФ) о начале реализации программы в форме официального документа.

9. Реализация программы. Утверждаются ответственные за осуществление разделов программы, распределяются задачи и ресурсы, начинается осуществление мероприятий программы.

10. Оценка и мониторинг программы. Проводится оценка результатов и последствий программы, осуществляется контроль за ее реализацией и расходованием финансовых средств, при необходимости обсуждается вопрос о ее модификации.

11. Финансирование программы в процессе реализации программы осуществляется согласно бюджетной заявке.

Стандартный вариант структуры и содержания разделов государственной программы, как правило, состоит из нескольких блоков:

Основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации;

Система программных мероприятий: правовых, организационных, научно-исследовательских, кадровых, технических;

Ресурсное обеспечение программы, объем и источники финансирования;

Механизм реализации программы;

Организация управления программой и контроль над ходом реализации;

Оценка эффективности социально-экономических и экологических последствий программы;

Паспорт программы.

В приложении к проекту государственной программы даются:

Пояснительная записка;

Бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованием;

Предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы на очередной финансовый год;

Лист согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Если программа имеет долгосрочный характер, то она непременно содержит:

Технико-экономическое обоснование;

Прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации;

Наименование заказчика программы;

Сведения о распределении объемов и источников финансирования.

Реализация государственной программы осуществляется в соответствии с планом реализации государственной программы, содержащим перечень мероприятий государственной программы, включая мероприятия подпрограмм и ведомственных целевых программ, с указанием сроков их выполнения, бюджетных ассигнований, а также информации о расходах из других источников.

В процессе реализации государственной программы ответственный исполнитель вправе по согласованию с соисполнителями принимать решения о внесении изменений в перечни и состав мероприятий, сроки их реализации, а также в соответствии с законодательством Российской Федерации в объемы бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий в пределах утвержденных лимитов бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы в целом.

Для качественной реализации государственной программы важно организовать ее эффективное исполнение, обеспечить четкое распределение ролей и должное взаимодействие исполнителей, отладить информационные каналы, установить жесткий контроль за расходованием материально-финансовых ресурсов, интеллектуальных, временных и иных ресурсов.

Одним из приоритетных разделов госпрограммы является методика оценки ее эффективности. Данная методика должна быть основана на оценке достижения запланированных результатов, с учетом объема ресурсов, направленных на реализацию программы, а также социально-экономических эффектов, оказывающих влияние на изменение соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации.

Следует отметить, что методика проведения оценки должна быть встроена в систему управления программой и увязана с проводимыми мероприятиями.

Для выявления степени достижения запланированных результатов и намеченных целей фактически достигнутые результаты сопоставляются с их плановыми значениями с формированием абсолютных и относительных отклонений.

Результат оценки эффективности исполнения государственной программы влияет на судьбу программы. Обычно имеется несколько вариантов, в том числе:

Успешное завершение программы;

Продолжение программы;

Модификация программы;

Прекращение программы при ее неудаче.

Достоверность предоставляемых сведений тщательно проверяется органами мониторинга реализации государственной программы.

Статья посвящена оценке эффективности реализации государственных программ на современном этапе. Рассмотрено, что главная задача получения данных об эффективности реализации программ в системе программноцелевого управления расходами бюджета состоит в получении информации о расходовании бюджетных средств на предмет законности, целесообразности, целевого характера и эффективности расходов.

Ключевые слова: федеральный бюджет, государственная программа, финансирование, целевые показатели, эффективность

Одной из целей деятельности органов власти является определение приоритетов развития государства, учитывая все факторы, воздействующие на общество. В 2015 году федеральный бюджет сформирован на основе программно-целевого подхода, при этом на финансирование государственных программ, которые, в свою очередь, включают федеральные целевые программы, приходится 57,8 % от расходов федерального бюджета. Государственные программы Российской Федерации (госпрограммы) - совокупность мероприятий и инструментов государственной политики, взаимосвязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности .

Государственной программой является документ, который определяет цель, задачи, результаты основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации . Госпрограмма включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы. Подпрограммы формируются для решения конкретных задач в рамках госпрограммы. Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности, решаемых в рамках госпрограммы задач. Подпрограммы госпрограммы содержат, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти. При этом следует отметить, что каждое мероприятие имеет конкретный срок исполнения и ответственных исполнителей.

Бюджет Российской Федерации и бюджеты большинства субъектов Федерации начиная с 2014 года формируются на основе государственных программ, но говорить о «программной» философии в бюджетный преждевременно. Для реального программного необходима реализация двух условий: принятие государственных программ и наличие действенного инструмента оценки эффективности их реализации. Указанные задачи полностью согласуются с посылами «Основные направления политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» в совершенствовании методологии государственных программ - требований к используемым целевым индикаторам государственных программ и эффективности государственных программ . При условии, что целевые показатели качественно запланированы, текущий внешний и внутренний контроль за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ является эффективным, то значения целевых показателей должны стремиться к плановым.

На практике имеет место и недовыполнение значений показателей, и их перевыполнение, что указывает на занижение прогнозной оценки целевых индикаторов и показателей и на необходимость их корректировки вместе с показателями финансового обеспечения, поскольку иначе результатом становится неэффективное использование бюджетных средств. Непроработанность вопроса санкций за недостижение целевых индикаторов целевых программ является одним из недостатков нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства в области программного бюджета.

Согласно данным Счетной палаты Российской Федерации, в 2014 году всего по 46 федеральным целевым программам из 817 целевых индикаторов и показателей, предусмотренных к выполнению, в полном объеме достигнут 581 целевой индикатор и показатель (71,1 %), 170 - достигнуты не в полном объеме (20,8 %), 50 - не выполнены полностью (6,1 %), по 16 индикаторам (1,9 %) сведения об уровне выполнения не представлены . Так, В. М. Родионова и В. И. Шлейников описывают суть эффективности государственного контроля как соотношение трансакционных издержек на проведение государственного финансового контроля и суммой выявленных и доказанных финансовых потерь государства в виде чрезмерных трансакционных издержек при осуществлении перераспределительных отношений. Снижение издержек контроля, как они считают, - главная задача институтов государственного финансового контроля .

Изучение показателей затрат позволяет устанавливать соразмерность произведенных издержек и результатов контроля. В ряде случаев сопоставление затрат и достигнутых результатов показывает, что контроль проводился наспех или, наоборот, было затрачено много времени, привлечено значительное число людей, а результаты оказались ничтожными. Определение же эффективности государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ только с точки зрения экономии издержек считаем неправильным. Если учесть, что одной из основных задач государственного финансового контроля программного бюджета является предупреждение финансовых нарушений, то при идеальной организации контроля нарушений всегда должно быть значительно меньше.

А потому при организации качественного контроля затраты государства на содержание органов ГФК являются одним из необходимых условий превентивного контроля нарушений в области расходов федерального бюджета на целевые программы. Эффективность программных расходов бюджета обеспечивается, на наш взгляд, соблюдением принципов и требований к его организации, в частности, четким разграничением функций и полномочий органов контроля, координацией их деятельности, определением общих методических подходов к контролю, а также наличием реальных мер ответственности за нарушение законодательства в области расходов программного бюджета. Чтобы провести оценку эффективности и результативности расходов на реализацию целевых программ, необходимо иметь полное представление обо всех объемах финансовых ресурсов, выделяемых из различных источников, т. к. в процентном отношении средства федерального бюджета не всегда играют ключевую роль.

Например, в утвержденных на 2014 год 40 государственных программах Российской Федерации общий объем ресурсного обеспечения на их реализацию за счет всех источников финансирования (открытая часть) составляет более 24,0 трлн рублей, в том числе около 30 % общего объема ресурсного обеспечения за счет средств федерального бюджета, около 30 % - консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, менее 10 % - государственных и территориальных внебюджетных фондов, около 30 % - юридических лиц .

То есть средства региональных бюджетов и юридических лиц составляют значительную долю в финансовом обеспечении государственных программ Российской Федерации и полнота их получения влияет на конечные результаты реализации программ в большей степени, чем средств федерального бюджета. Поэтому полагаем, что следует обеспечить наличие в самих государственных программах разделов об участии регионов в их финансовом обеспечении, а также планируемых объемах финансирования из внебюджетных источников. Реализация принципа ответственности в отношении заказчиков и исполнителей целевых программ в настоящее время затруднена, так как до сих пор не урегулированы многие вопросы, касающиеся применения к нарушителям финансовых санкций и мер дисциплинарного воздействия.

Одной из важнейших проблем механизма привлечения к ответственности субъектов программно-целевого планирования в условиях реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат, является отсутствие санкций, что снижает эффективность финансового контроля. Полагаем, что ежегодная оценка эффективности контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ должна проводиться, во-первых, самими органами, а, во-вторых, Федеральным Собранием Российской Федерации. На основе указанных показателей возможно проводить анализ ключевых моментов, повлиявших на эффективность контроля, делать выводы о качестве управления государственными финансами, также взаимодействовать с правоохранительными органами.

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 04.08.2014. - № 31. - Ст. 4398.

2. Постановление Правительства Российской Федерации: принят Правительством Российской Федерации 2 августа 2010 г. «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» Проф. версия [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 26.12.2015).

3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. «Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» Проф. версия [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 26.12.2015).

4. «Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» Проф. версия [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 26.12.2015).

5. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федер. закона от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» [Электронный ресурс] // Офиц. сайт Счетной палаты Российской Федерации. - Режим доступа: http://audit.gov.ru/activities/audit-of-the-federalbudget/9109/ (дата обращения: 27.12.2015).

6. Материалы Счетной палаты Российской Федерации к совещанию на тему: «О состоянии контрольно-аналитической работы в Российской Федерации и роли органов финансового контроля в обеспечении стабильности государства» (Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, г. Москва) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.council.gov.ru/media/files/41d453c010aa274aa9cc.doc (дата обращения: 26.12.2015). 7. Родионова, В. М. Финансовый контроль: учебник / В. М. Родионова, В. И. Шлейников. - М.: ИД ФБК - ПРЕСС, 2012. - 320 с.

Алгоритм оценки эффективности реализации госпрограмм. Оценка эффективности реализации государственных программ

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Подобные документы

Рекомендуем почитать

Поиск по сайту